La gratuité des transports fait-elle ses preuves ?

D’abord, il ne faut pas oublier que la gratuité existe aujourd’hui pour de nombreux usages de l’espace public et des infrastructures. Les péages sont mêmes devenus assez rares, alors qu’ils étaient généralisés dans des périodes antérieures. Aujourd’hui, les autoroutes et quelques ponts ou tunnels se distinguent par ce statut payant, mais l’expérience de la gratuité est celle que connaissent globalement les automobilistes, même si je suis bien conscient des enjeux de taxe sur les carburants. De son côté, la gratuité des transports collectifs a une histoire qui n’est pas encore véritablement écrite mais qui est jalonnée de formes diverses, dont les plus proches de celles que nous connaissons remontent aux années 1970. Aujourd’hui comme hier, plusieurs moteurs poussent des collectivités à mettre en place de telles mesures. Elles ne le font pas toutes pour les mêmes raisons et les arguments d’aujourd’hui, centrés sur l’écologie et la justice sociale, ne sont pas nécessairement les mêmes qu’hier, quand, par exemple, Compiègne cherchait à attirer un public étudiant par ce biais. Le contexte n’est plus le même : depuis 50 ans maintenant, on développe des politiques de report modal depuis l’automobile vers les transports en commun ou les modes actifs. Pourtant, dans une ville moyenne française, une bonne moitié des déplacements effectués se fait toujours en voiture, soit 4 à 5 fois plus qu’en transport collectif. Si l’on ajoute la montée des questions écologiques aux problématiques de justice sociale, dans une société qui semble toujours plus courir le risque de se fracturer, la gratuité s’inscrit du côté des solutions à explorer. La pertinence des grands arguments avancés en sa faveur dépend toutefois des différents contextes locaux. Veut-on rendre plus attractifs les transports collectifs ? Soutenir le report modal ? Éviter le non-recours aux tarifs sociaux, qu’on peut estimer à 40 % des populations concernées ? Si ces arguments sont à jauger selon les cas précis des territoires concernés, il me semble que trois éléments de contexte plus globaux poussent notre société à discuter de la gratuité. Nous pouvons d’abord constater que la politique centrée sur des solutions incarnées par des modes spécifiques présente des limites : les tramways ne suffisent pas à susciter un report modal décisif, de même que les voitures électriques ne règlent pas tous les problèmes des mobilités urbaines. La gratuité ouvre la voie à une autre façon de voir les choses : comment mieux utiliser les systèmes existants ? Elle porte une autre façon de concevoir une politique publique de mobilité. On pourrait ici la rapprocher des politiques portant sur l’abaissement des vitesses, par exemple, qui consistent elles aussi à revoir la façon dont l’espace public peut être adapté à nos besoins, sans attendre qu’un objet porté par une innovation peu probable vienne apporter la solution magique. Ensuite, notre société s’interroge aussi sur ce qui lui est commun, alors que la privatisation et l’individualisation sont des dynamiques puissantes depuis maintenant longtemps. Le Covid-19 a même conduit à nous poser la question de ce qui nous est essentiel. La gratuité fait basculer les réseaux de transport collectif du côté de cette sphère du commun et de l’essentiel de façon plus évidente que ce n’est aujourd’hui le cas. En ce sens, la discussion sur la pertinence de la gratuité renvoie donc à une discussion plus large inscrite dans les aspirations de notre société. Enfin, la crise sanitaire liée au Covid-19 est venue accélérer la situation financière déjà difficile de nombre de réseaux de transport public. Une remise à plat des modalités de financement de ces réseaux est indispensable. Ce qui peut ouvrir une porte à la gratuité, même si cela peut paraître a priori paradoxal.

Cette idée est avancée de façon récurrente dans le débat public. Elle repose sur plusieurs arguments. J’en discuterai ici deux principaux. D’abord, la gratuité ruinerait les capacités de financement des transports publics. Ensuite, la gratuité nuirait à l’image des transports publics, tant aux yeux du public qu’aux yeux des élues et élus en charge de leur pilotage, selon l’idée que ce qui est gratuit n’aurait pas de valeur et serait voué à être négligé. Sur ces deux sujets, la discussion me paraît plus complexe que ne le laissent penser les images régulièrement avancées. Du point de vue financier, soulignons que les recettes commerciales ne permettent jamais de financer le développement des transports collectifs, puisqu’elles ne couvrent jamais les dépenses d’exploitation. Les investissements sont toujours portés par d’autres budgets, apportés par les collectivités ou l’État. La menace financière que ferait peser la gratuité ne peut donc pas directement concerner les investissements sur les réseaux, même si des effets indirects sont possibles, et, même concernant les coûts d’exploitation, rappelons que dans nombre de villes, ce taux de couverture par les recettes de billetterie est de 10 à 20 %. Autrement dit, les réseaux sont déjà inscrits dans une logique massive de financement extérieur aux recettes des voyageuses et voyageurs, sauf dans quelques cas, comme en Île-de-France (42 % de couverture en 2016) ou à Lyon (plus de 50 % pendant plusieurs années, avant la crise sanitaire). C’est l’effet du versement mobilité que viennent compléter des financements publics. Ainsi, s’il est clair que la gratuité entraîne un manque-à-gagner, sa compensation peut être assurée par des choix politiques qui ne nuisent pas nécessairement au transport collectif : le choix peut être fait de réaffecter d’autres budgets sur ce poste, dans le cadre d’arbitrages politiques, comme on l’a vu à Dunkerque. Il est aussi possible de chercher de nouvelles recettes, comme celles du stationnement, ainsi que l’envisage Montpellier. Enfin, si la hausse de fréquentation doit être anticipée, dans le cas de réseaux présentant de fortes réserves de capacité, la gratuité permet de remplir les véhicules et de réduire le coût du voyageur.km, sans nécessiter de trop lourds investissements supplémentaires. Par ailleurs, l’image des transports publics ne semble pas pâtir de la gratuité, notamment du fait que de telles mesures peuvent s’accompagner d’une rénovation des réseaux qui y passent. La gratuité offre une expérience différente dans le rapport aux autobus et tramways, qui deviennent de véritables prolongements de l’espace public de voirie, du fait de leur porosité accrue par cette mesure. La pérennité de la gratuité dans nombre de villes qui s’en sont dotées depuis longtemps, malgré des basculements de majorité politique, incite à penser que cette gratuité devient l’une des composantes de l’identité de la ville. Enfin, du point de vue matériel, il n’est pas attesté que les véhicules en circulation sur les réseaux gratuits soient plus dégradés que ceux des réseaux payants : il semble que le contrôle social accru du fait de l’augmentation de la fréquentation tienne ici un rôle dans la protection des véhicules.

Si plusieurs travaux sur ce que produirait une situation de gratuité existent, il est plus difficile d’identifier les effets des politiques de gratuité réellement mises en œuvre, du fait qu’elles se combinent avec différents autres leviers et qu’elles s’inscrivent dans des contextes spécifiques au sein desquels les données ne sont pas toujours aisément disponibles pour mener des comparaisons. Il est toutefois clair que ces mesures produisent avant tout d’autres effets qu’un report modal massif depuis la voiture. Comme pour beaucoup d’autres mesures expérimentées à ce jour, telles les solutions de mobilité partagées (vélos en libre-service, autopartage...), les résultats sur cet objectif sont toujours modestes. Les principaux effets directs et quantitatifs me semblent tenir au caractère inclusif de la mesure : il s’agit d’abord d’une mesure sociale qui permet à toutes et tous de monter à bord en désamorçant l’enjeu du non-recours aux tarifs sociaux. Il y a donc logiquement un usage massif observé après la mise en place de telles mesures, qui se traduit par de fortes hausses de fréquentation dans les premiers mois. Le réseau concerné semble devoir stabiliser sa fréquentation autour d’un nouveau seuil plus élevé que le précédent, lorsqu’il était payant. De façon plus fine, il est probable que des usages nouveaux voient le jour, comme une utilisation plus aisée le week-end par des familles pour qui la tarification représentait une barrière psychologique, pas nécessairement fondée, mais on sait que le signal-prix joue un rôle fort dans le monde des transports. Parmi les effets rarement évoqués, on peut s’intéresser aux métiers de la conduite. Un travail récemment conduit par l’Observatoire des villes du transport gratuit pour l’Ademe montre que la gratuité permet aux conductrices et conducteurs des bus de Dunkerque de retrouver une position de maîtrise de leur véhicule, en les affranchissant de la fonction de vente et surtout de contrôle à la montée, souvent mal vécue car source de tension. La gratuité est donc aussi une mesure de transformation de la logique de travail de l’opérateur de transport. D’un autre côté, ces effets sont encore faibles au regard des enjeux climatiques et énergétiques massifs auxquels nous devons faire face. La gratuité seule peut demeurer une mesure limitée car elle opère sans contrainte sur l’automobiliste. Mais combinée à d’autres mesures, simultanément ou de façon cumulée dans le temps, elle peut jouer le rôle d’initiatrice d’un débat plus large, sur les mobilités comme sur ce qui est commun et important pour la collectivité. Elle peut être un levier pour d’autres mesures et ouvrir à une autre façon de penser l’aménagement urbain. Elle peut se penser comme une contrepartie de politiques contraignant l’automobile : piétonisation, restrictions d’usage, péage urbain, rationnement... En ce sens, elle peut donc s’inscrire dans une logique écologique.